Comentarios al Decreto Supremo N° 017-2012-TR
El
Decreto Supremo N° 017-2012-TR, publicado el pasado jueves 01 de noviembre de
2012 en el Diario Oficial El Peruano, modifica la competencia de la competencia
de las dependencias de la Autoridad Administrativa de Trabajo para tramitar y
resolver algunos procedimientos (solicitudes y reclamaciones, señala dicha
norma).
Hasta
el 01 de noviembre de 2012, estuvo vigente el Decreto Supremo N° 001-93-TR que
reguló, por casi durante veinte años, desde marzo de 1993, la competencia de
las dependencias de la Autoridad Administrativa de Trabajo para tramitar y
resolver determinados procedimientos.
A)
La primera modificación de la norma es facultar a la Dirección General
de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para resolver, en
condición de árbitro obligatorio, en caso de los supuestos regulados en el
artículo 68° del T.U.O. de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado
por Decreto Supremo N° 010-2003-TR, EN CASO REVISTAN ALCANCE NACIONAL O SUPRA
REGIONAL. En caso de huelgas de alcance local o regional esa
facultad corresponde a las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del
Empleo en sus respectivas jurisdicciones.
El Decreto Supremo N° 017-2012-TR señala tres supuestos en los cuales se
configura una huelga de alcance nacional o supra regional, todas ellas de
prolongación excesiva, a saber:
1) Cuando la huelga se prolongue excesivamente y comprometa gravemente a una empresa o sector productivo, siempre
afecte el interés social o sus efectos presenten una temporalidad irrazonable y
desproporcionada en función de sus objetivos.
2) Cuando la huelga se prolongue excesivamente y derive en hechos de violencia.
3) Cuando la huelga se prolongue excesivamente y asuma características graves por su magnitud o consecuencias, en
función a criterios sociales, económicos y jurídicos.
Los precedentes administrativos deberán determinar cuando estamos ante una huelga que se ha prolongado
excesivamente: cuando se ejerza durante 15 días, 30 días, 45 días, etc?
Asimismo, dichos precedentes deberán configurar los tres criterios señalados en
casa uno de los supuestos, en qué casos se compromete gravemente a una empresa
o sector productivo, qué hechos de violencia, y cuáles son las características
graves por su magnitud o consecuencias, que faculten a la Dirección General de
Trabajo a intervenir.
El criterio administrativo, que se adopte en cada caso, deberá ser
uniforme en todas las regiones, a fin de evitar tratamientos diferenciados, con
intervención de la Dirección Regional de Trabajo y de la Dirección General de
Trabajo, en casos similares.
B)
La segunda modificación del Decreto Supremo N° 017-2012-TR, es facultar
a la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos a resolver en primera
instancia los siguientes procedimientos, dentro de su respectiva jurisdicción
se entiende, los cuales eran de competencia de la Subdirección de
Negociaciones Colectivas bajo la vigencia del Decreto Supremo N° 001-93-TR:
2)
La inscripción en el registro sindical de sindicatos,
federaciones y confederaciones.
3)
El inicio y trámite de la negociación colectiva, y
4)
La declaratoria de improcedencia o ilegalidad de la
huelga.
Los procedimientos de terminación de la relación de trabajo por causas
objetivas, la suspensión temporal perfecta de labores por causa fortuita o
fuerza mayor, y la impugnación a la modificación colectiva de las jornadas,
horarios de trabajo y turnos, eran de competencia de la Dirección de Prevención
y Solución de Conflictos bajo la vigencia del Decreto Supremo N° 001-93-TR, lo
cual no ha sido modificado por la nueva norma.
La norma modificatoria no hace referencia a la dependencia que sustanciará
dichos procedimientos, a diferencia del derogado Decreto Supremo N° 001-93-TR,
que atribuía dicha función a la Subdirección de Negociaciones Colectivas, Jefes
de Zona de Trabajo o Jefes de Zona Descentralizada, debiendo emitir
providencias y autos, elevando los actuados al superior cuando dichos
procedimientos se encontraban en estado de resolución. Debería seguirse el
mismo trámite, pues si bien la norma no regula dicho extremo, no existe
impedimento legal para ello, y evitaría a la Dirección de Prevención y Solución
de Conflictos un excesivo incremento de la carga de trabajo.
Debe observarse una aparente contradicción en el texto del Decreto
Supremo N° 017-2012-TR, en cuyo literal b) del artículo 1° señala que la
Subdirección de Negociaciones Colectivas es competente para tramitar el
procedimiento de negociación colectiva hasta su culminación (…) procediendo
igualmente a registrar los convenios colectivos que se celebren, y el literal
f) del artículo 2° de la citada norma, que dispone que corresponde resolver en
primera instancia a la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos en
primera instancia “El inicio y TRÁMITE de la negociación colectiva”.
La Dirección de Prevención y Solución de Conflictos resulta ser competente para
pronunciarse, en calidad de primera instancia, sobre el inicio de la
negociación colectiva y respecto de cualquier incidente promovido dentro de la
misma, como la oposición a la recepción del pliego de reclamos, y la
Subdirección de Negociaciones Colectivas es competente para sustanciar dicho
procedimiento durante todo su trámite, conforme a lo establecido en el literal
a) in fine (parte final) y literal b)
del artículo 1° de la norma en comentario.
C)
La tercera modificación de la norma es permitir la interposición del
RECURSO DE REVISIÓN en los procedimientos administrativos de:
1)
La Designación de delegados de los trabajadores.
2)
La inscripción en el registro sindical de sindicatos,
federaciones y confederaciones.
3)
El inicio y trámite de la negociación colectiva, y
4)
La declaratoria de improcedencia o ilegalidad de la
huelga.
El derogado Decreto Supremo N° 001-93-TR también regulaba la
interposición del recurso de revisión pero sólo en los procedimientos de
terminación de la relación de trabajo por causas objetivas, la suspensión temporal
perfecta de labores por causa fortuita o fuerza mayor, y la impugnación a la
modificación colectiva de las jornadas, horarios de trabajo y turnos, lo cual
no ha sido modificado por la nueva norma.
En caso del registro de organizaciones sindicales y de la designación de
los delegados de los trabajadores, el recurso de revisión procede contra la
resolución de segunda instancia que DENIEGA
EL REGISTRO.
Constituye un REQUISITO DE
PROCEDENCIA, según indica la norma, del recurso de revisión, que el acto administrativo
impugnado se sustente en una INTERPRETACIÓN
INCORRECTA DE LAS FUENTES DEL DERECHO, en especial:
1)
Interpretación incorrecta de la jurisprudencia del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional,
2)
Incumplimiento de las directivas o lineamientos de alcance nacional emitidos por las Direcciones Generales del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo.
3)
Apartamiento de los precedentes administrativos propios.
Este requisito de procedencia se cumple por el simple hecho de alegar
una interpretación incorrecta de las normas jurídicas, la Dirección General de
Trabajo deberá establecer precedentes sobre la correcta interpretación de la
jurisprudencia del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional, los
precedentes de observancia obligatoria y precedentes vinculantes,
respectivamente.
El incumplimiento de las directivas o lineamientos de alcance nacional
deberán ser confirmados en caso obedezca a una interpretación constitucional o
jurídicamente correcta de las normas. Similar criterio debe aplicarse en caso
del apartamiento de los precedentes administrativos propios, cuya motivación
deberá ser analizada en cada caso.
El recurso de revisión se regula por los normas de la Ley N° 27444, con
excepción de los supuestos de declaratoria de improcedencia o ilegalidad de
huelga de alcance supra regional o nacional, el cual debe ser interpuesto
dentro del plazo de tres (03) días hábiles de expedida la resolución que
declara improcedencia o ilegalidad, debiendo resolver la Dirección General de
Trabajo en el plazo de tres (03) días hábiles.
Debe entenderse que el plazo para interponer el recurso de revisión se
computa desde la fecha de emisión (no de notificación, según la norma) de la
resolución de segunda instancia que se pronuncia sobre el recurso de apelación contra
la resolución de improcedencia o ilegalidad de la huelga de alcance supra
regional o nacional.
Además, en caso de la interposición del recurso de revisión en los
supuestos de improcedencia de la huelga de alcance local o regional, el plazo
para interponer dicho recurso impugnatorio es de quince (15) días, y treinta
(30) días para resolverlo, con lo cual se obtendría una resolución firme sobre
la procedencia o improcedencia de la huelga vencido el plazo de cinco (05) días
útiles de antelación, o de diez (10) días en caso de servicios públicos
esenciales, establecidos para comunicar la declaratoria de huelga. Hecho que
resulta grave si tenemos en consideración que una de las causales para declarar
ilegal una huelga es que se haya materializado no obstante haber sido declarada
improcedente.
En este caso, si la organización sindical no obtiene un pronunciamiento
firme, respecto a la procedencia o improcedencia de la huelga, no podría
declarar la ilegalidad de la misma por la causal prevista en el literal a) del
artículo 84° del T.U.O. de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, salvo
que haya incurrido en alguna otra causal.
La interposición del recurso de revisión en estos casos dilata el plazo
para obtener una resolución administrativa firme, desnaturalizando el
procedimiento de declaratoria de huelga que debe ser sumario. La declaratoria
de ilegalidad de la huelga, si bien se emite luego de materializada la huelga,
no afectaría el ejercicio del derecho de huelga pero podría afectar la solución
del conflicto que originó la huelga.
Por otro lado, se incluye en el penúltimo párrafo del artículo 4° del
Decreto Supremo N° 017-2012-TR, la posibilidad de impugnar mediante recurso de
revisión la decisión de la Dirección Regional de intervenir, asumiendo competencia,
conforme al artículo 68° del T.U.O. de la Ley de Relaciones Colectivas de
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR, haciendo referencia al
artículo 2°, por error, cuando debió hacer referencia al literal d) del
artículo 1° del Decreto Supremo N° 017-2012-TR.
Dicho párrafo, regula indirectamente la forma en que las Direcciones
Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo asumirían competencia, en calidad
de árbitro obligatorio, en los supuestos previstos en el artículo 68° del T.U.O.
de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. Primero, tendrá que emitir un
pronunciamiento asumiendo competencia, antes de emitir un pronunciamiento que
resuelva en forma definitiva el caso concreto; y es ese primer pronunciamiento
en el cual se declara competente para emitir pronunciamiento al respecto, el
que es impugnable mediante recurso de revisión ante la Dirección General de
Trabajo.
El caso es que al declarar fundado el recurso de revisión, la
competencia para emitir un pronunciamiento definitivo la asumiría el mismo
órgano administrativo que resuelve el recurso de revisión, un evidente
conflicto de intereses que debe ser resuelto en forma inmediata.
Finalmente, debe señalarse que el pronunciamiento de la Autoridad
Administrativa de Trabajo, Regional o General, debe efectuarse previo
agotamiento de las formas de solución pacífica y arreglo directo a que hace
referencia el artículo 68° del T.U.O. de la Ley de Relaciones Colectivas de
Trabajo. Esto último debe efectuarse después de emitir la resolución de
intervención, y lógicamente antes de emitir pronunciamiento definitivo.
D)
La cuarta modificación es facultar a la Dirección General de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, a resolver en INSTANCIA ÚNICA
los siguientes procedimientos administrativos,
siempre que sean de alcance nacional o supra regional:
1)
La terminación de la relación de trabajo por causas
objetivas.
2) La suspensión temporal perfecta de labores por causa fortuita o fuerza
mayor.
3) La impugnación a la modificación colectiva de las jornadas, horarios de
trabajo y turnos.
4)
El inicio y trámite de la negociación colectiva, y
5)
La declaratoria de improcedencia o ilegalidad de la
huelga.
El criterio general de la norma para determinar el carácter nacional o supra regional es que
involucre a trabajadores de una empresa o sector productivo con centros de
trabajo en más de una región. Debe entenderse que será de competencia de la
Dirección General de Trabajo los procedimientos señalados siempre que
involucren a trabajadores de diferentes centros de trabajo de una empresa
ubicados en más de una región.
En caso del inicio y trámite de la negociación colectiva, y de la
declaratoria de improcedencia o ilegalidad de la huelga, también adquiere
carácter nacional o supra regional cuando la actividad económica desarrollada
por la empresa o sector productivo tiene un efecto o impacto notorio en la
economía de más de una región o a nivel nacional, como lo es la actividad
minería, incluyendo la explotación del petróleo y el gas natural.
Finalmente, el artículo 3° del Decreto Supremo N° 017-2012-TR, señala
que son supuesto de la causal (de adquirir el carácter nacional o supra
regional), entre otros, las
siguientes actividades o servicios:
1)
Transporte aéreo, servicios aeronáuticos y
administración aeroportuaria.
2) Carga y transporte acuático, administración portuaria y servicios
portuarios.
3)
Producción y suministro interregional de energía
eléctrica, gas y petróleo.
4)
Suministro suprarregional de agua.
5) Los de naturaleza estratégica vinculados con la defensa o seguridad
nacional.
6) Las actividades que producen bienes y servicios determinantes para una
cadena productiva de ámbito interregional o nacional.
La norma deja abierta la posibilidad de incluir otras actividades o
servicios.
E)
La quinta modificación de la norma es precisar dos causales de nulidad de los actos administrativos, se entiende en los procedimientos regulados en el Decreto Supremo N°
017-2012-TR, las mismas que no resultan aplicables a todos los procedimientos
administrativos por ser establecidas mediante esta norma especial, y no
mediante una norma genérica.
Las causales de nulidad de los actos administrativos, conforme a lo establecido
en la norma en comentario:
1) La contradicción de los precedentes administrativos de carácter
vinculante dictados por las direcciones generales del Sector Trabajo y
Promoción del Empleo.
2)
Vulneración de las reglas de competencia territorial
de ámbito nacional.
F)
La última modificación de la norma es disponer la publicación de las
resoluciones administrativas que pongan fin a la segunda instancia, en el portal web del Gobierno Regional o Nacional según corresponda,
dentro de los cinco días hábiles de expedidos.
Lo dispuesto incluye la publicación de las resoluciones del
procedimiento sancionador de la inspección del trabajo relativas a:
1)
Libertad de Trabajo
2)
Trabajo Infantil
3)
Igualdad y no discriminación
4)
Libertad sindical
5)
Jornada de Trabajo y descansos remunerados
6)
Primacía de la realidad
7)
Contratación sujeta a modalidad y estabilidad en el
trabajo; y,
8)
Seguridad y salud en el trabajo.
G)
La Primera Disposición Complementaria y Final de la
norma establece como FALTA GRAVE el
incumplimiento de dicho decreto supremo. Al respecto debe tenerse presente
el Principio de Legalidad y Tipicidad que rige el Procedimiento Administrativo
Sancionador, conforme al numeral 1 y 4 del artículo 230° de la Ley N° 27444, en
virtud a los cuales “Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales (…)”. Además “Sólo por norma con rango de ley
cabe atribuir (…) las consecuencias administrativas que a título de sanción son
posibles de aplicar a un administrado (…)”.
Si bien, la norma prevé el inicio de un procedimiento disciplinario por
el incumplimiento de lo establecido en el Decreto Supremo N° 017-2012-TR, la
falta esta prevista en una norma de menor jerarquía que una ley, y por ende no
cumpliría con el Principio de Legalidad y de Tipicidad del Procedimiento
Administrativo Sancionador, conforme a lo antes señalado.
H)
Finalmente, la única Disposición Complementaria
Transitoria de la norma establece un plazo de sesenta días hábiles desde su
entrada en vigencia para que los Gobiernos Regionales adecuen sus Textos Únicos
de Procedimientos Administrativos – TUPA, plazo
que vence el 31 de enero de 2013.
